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La Cour de justice a rendu récemment un arrêt concernant le droit à l’égalité de traitement en matière d’« allocations d’attente » pour les citoyens de l’UE à la recherche d’un premier emploi en Belgique (arrêt Ioannidis du 15 septembre 2005, aff. C-258/04).

M. Ioannidis, ressortissant grec, réside en Belgique depuis 1994. A son arrivée en Belgique, il possédait un diplôme d’études secondaires grec qui a été reconnu équivalent à un diplôme belge. Pendant son séjour, M. Ioannidis a suivi une formation en kinésithérapie de 3 ans qu’il a terminée en 2000. Il est parti ensuite en France pour suivre une formation rémunérée d’une année. De retour en Belgique en 2001, il fait une demande à l’office national de l’emploi (ONEM) afin d’obtenir des « allocations d’attente », à savoir les allocations chômage accordées aux jeunes qui viennent de terminer leurs études et qui sont à la recherche de leur premier emploi. Sa demande d’allocations a été refusée par l’ONEM car la loi belge n’accorde des allocations qu’aux jeunes qui ont terminé leurs études secondaires en Belgique ainsi qu’aux enfants à charge des travailleurs migrants au sens de l’article 39 CE qui ont effectué des études ou une formation dans un autre Etat membre équivalentes à celles qu’ils auraient pu suivre en Belgique. M. Ioannidis a recouru contre la décision de l’ONEM et obtenu gain de cause devant le juge de 1ère instance. L’ONEM a contesté cette décision en appel devant la Cour du travail de Liège qui, quant à elle, a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de justice.

La Cour de justice a examiné la législation belge et conclu à l’existence d’une discrimination en raison de la nationalité, non justifiée en l’espèce. Son raisonnement se fonde sur les considérations suivantes :

Les ressortissants communautaires à la recherche d’un premier emploi dans un autre Etat membre sont, selon la Cour, des travailleurs au sens de l’article 39 CE. Ils bénéficient ainsi du droit à l’égalité de traitement prévu au paragraphe 2 de ce même article. Les prestations de nature financière destinées à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un Etat membre rentrent dans le champ d’application de l’égalité de traitement des travailleurs migrants au sens de l’article 39 § 2 CE (Voir les arrêts Collins, D’Hoop). M. Ioannidis, en tant que personne à la recherche d’un emploi dans un autre Etat membre, est considéré comme un travailleur qui peut se prévaloir du droit à l’égalité de traitement en matière d’allocations d’attente.

Le principe d’égalité de traitement prohibe non seulement les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes de discriminations qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat. En établissant une différence de traitement entre les personnes qui ont terminé leurs études secondaires en Belgique et celles qui les ont achevées dans un autre Etat membre, la loi belge risque de défavoriser principalement les ressortissants des autres Etats membres. En effet, la condition de posséder un diplôme belge constitue une exigence susceptible d’être plus facilement réalisée par les ressortissants belges.

Une telle discrimination peut se justifier si elle se fonde sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national. La Cour considère qu’en matière d’allocations chômage, il est légitime pour le législateur national de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur desdites allocations et le marché géographique du travail en cause. Cependant la condition relative au lieu d’obtention du diplôme de fin d’études secondaires présente un caractère trop général et exclusif pour établir ce lien. Elle privilégie un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement entre le demandeur des allocations d’attente et le marché géographique du travail, tout en excluant des autres éléments qui pourraient être également représentatifs. Cette condition va donc au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.

Quant à l’exception prévue par la loi belge qui permet aux enfants des travailleurs migrants de bénéficier des allocations même si leur diplôme n’est pas belge, la Cour de justice considère que réserver cette exception uniquement aux enfants des travailleurs migrants va également au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi. En effet, il peut y avoir d’autres situations dans lesquelles les demandeurs d’allocation ont un lien réel avec le marché du travail. Le fait de n’être pas l’enfant d’un travailleur migrant ne devrait pas exclure d’office l’existence de ce lien. D’ailleurs, la Cour précise que l’exception prévue par la loi belge est liée au fait que les allocations d’attente constituent un avantage social au sens de l’article 7 du règlement 1612/68, avantage pour lequel les membres de la famille d’un travailleur ne peuvent être discriminés, indépendamment de l’existence d’un lien réel avec le marché géographique.

La Cour de justice a conclu par conséquent que l’article 39 CE s’oppose à ce qu’un Etat refuse le bénéfice des allocations d’attente à un ressortissant d’un autre Etat membre à la recherche d’un premier emploi lorsqu’il n’est pas un enfant à la charge d’un travailleur migrant, au seul motif que l’intéressé a terminé ses études secondaires dans un autre Etat membre.

En fondant son raisonnement uniquement sur l’article 39 CE, la Cour de justice va à l’encontre de sa jurisprudence Collins et ne suit pas les conclusions de l’Avocat général Colomer (conclusions rendues le 9 juin 2005 ; voir l’actualité sur les Conclusions). Selon la jurisprudence antérieure de la Cour de justice (arrêts Lair de 1988, Commission c. Belgique de 1996, D’Hoop de 2002, Collins de 2004), les personnes n’ayant jamais eu d’emploi sur le territoire d’un autre Etat membre ne sont pas considérées comme des travailleurs à part entière et n’ont pas droit à tous les avantages liés à la qualité de travailleur car elles n’ont pas encore accédé au marché du travail dans l’Etat membre d’accueil. Par contre, en vertu de leur qualité de citoyens de l’Union (article 18 CE), elles bénéficient de l’égalité de traitement au sens de l’article 12 CE dans tous les domaines relevant du champ d’application du Traité, et notamment en matière d’allocation chômage depuis les arrêts D’Hoop et Collins. Ce droit à l’égalité de traitement peut être soumis par les Etats membres à la condition qu’il existe un lien entre le bénéficiaire de la prestation et l’Etat membre d’accueil. Cette jurisprudence n’applique pas le même traitement aux chômeurs ayant déjà travaillé dans l’Etat membre d’accueil avant de perdre leur emploi dans ce même Etat. Ces personnes conservent leur qualité de travailleur et bénéficient en principe de tous les avantages liés à cette qualité.

L’arrêt Ioannidis semble impliquer la disparition de la distinction entre les personnes qui cherchent leur premier emploi dans l’Etat membre d’accueil et celles qui y ont déjà travaillé. Pourtant cette distinction, et les effets qui en découlaient, ont été codifiés dans la directive 2004/38 qui s’appliquera à partir du 30 avril 2006 dans tous les Etats membres (Voir article 7 § 3 let. b et c). L’ensemble des personnes sans emploi bénéficieront du droit à l’égalité de traitement dans tous les domaines d’application du Traité (article 24). Mais les citoyens de l’Union qui entrent sur le territoire d’un Etat membre en vue d’y chercher emploi ne pourront pas bénéficier de prestations d’assistance sociale pendant toute la durée de leur recherche car la directive l’exclut expressément (art. 24 § 2). La directive 2004/38 autorise donc les Etats membres à discriminer les personnes à la recherche de leur premier emploi quant aux allocations chômage, ces dernières entrant à notre avis dans la catégorie des prestations d’assistance sociale. La directive n’impose pas aux Etats membres de justifier ce type de discriminations.

On peut s’interroger sur l’opportunité de revirer la jurisprudence d’Hoop et Collins en qualifiant les citoyens de l’Union à la recherche d’un premier emploi dans un Etat membre de « travailleurs » alors même que la directive 2004/38 exclura cette possibilité dans moins d’une année.

Cette nouvelle qualification des personnes à la recherche d’un emploi pourrait avoir un impact sur le régime des justifications applicables en matière de discriminations envers les travailleurs. En effet, cet arrêt admet pour la première fois que les justifications basées sur l’existence d’un lien entre le bénéficiaire et le marché du travail sont applicables aux discriminations en matière d’allocations chômage relatives à des « travailleurs ». Ce type de justifications n’avait auparavant été admis qu’en présence de citoyens non actifs, ou considérés comme tels (arrêt Collins) afin de justifier des discriminations au sens de l’article 12 CE. Les travailleurs migrants n’étaient pas concernés. La Cour introduit ainsi une possibilité pour les Etats membres de justifier une discrimination envers des « travailleurs » par des raisons autres que l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique.

Etant donné que les allocations chômage sont des avantages sociaux au sens de l’article 7 du règlement 1612/68, le nouveau régime de justifications pourrait s’appliquer, par extension, à tous les autres avantages sociaux au sens du règlement. Cela autoriserait les Etats membres à exclure les « travailleurs » migrants du bénéfice d’avantages sociaux de manière discriminatoire, lorsque les travailleurs ou les membres de leur famille n’ont pas, ou n’ont plus, de lien avec le marché du travail de l’Etat.

Pourtant, le raisonnement adopté par la Cour à propos de l’exception prévue par la loi belge pour les enfants des travailleurs migrants nous laisse penser que le nouveau type de justifications aux discriminations relatives aux avantages sociaux, et notamment aux allocations chômage n’est applicable qu’aux « travailleurs » qui n’ont jamais accédé au marché du travail de l’Etat membre d’accueil. Autrement, il serait difficile d’expliquer l’affirmation de la Cour précisant que les allocations chômage sont des avantages sociaux au sens du règlement 1612/68, qui sont accordés aux travailleurs et aux membres de leur famille, notamment à leurs enfants, indépendamment de l’existence d’un lien réel avec le marché géographique du travail. Cette affirmation réfute explicitement la possibilité d’appliquer le nouveau type de justifications aux discriminations envers les « travailleurs » et les membres de leur famille. Ceci implique une contradiction directe avec le début de l’arrêt qui admet de telles justifications pour des discriminations touchant les personnes à la recherche d’un premier emploi, qualifiées également de « travailleurs ». Cette contradiction ne peut s’expliquer que par la volonté de distinguer le traitement qui est appliqué aux « travailleurs » à la recherche de leur premier emploi de celui qui est appliqué aux autres « travailleurs » et aux membres de leur famille ; ces derniers continueront à bénéficier de l’ensemble des avantages sociaux à la seule condition d’avoir la qualité de travailleur.

Finalement, l’arrêt Ioannidis nous ramène à la distinction prévue dans la jurisprudence antérieure entre les personnes à la recherche d’un premier emploi et celles qui ont déjà accédé au marché du travail. La seule différence avec la jurisprudence Collins se situe au niveau de la qualification juridique des personnes à la recherche d’un premier emploi. Pourtant le fait d’avoir qualifié ces personnes de travailleurs ne leur donne pas plus de droits que ce qu’elles pouvaient obtenir selon la jurisprudence Collins en tant que simples citoyens. On peut donc s’interroger sur les motivations qui ont amené la première chambre de la Cour à l’abandon de l’ancienne qualification.

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This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it., www.unige.ch/ceje, actualité n°: 259 du 1er novembre 2005.