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En 1991, la Cour de justice des Communautés européennes a rendu un arrêt « Commission c. France » (affaire C-64/88), dans lequel elle a jugé que la France a manqué aux obligations imposées par les règlements 2057/82 et 2241/87 concernant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche. Par la suite, la Commission a demandé à la France de lui faire parvenir un rapport sur les mesures prises en vue de se conformer à l’arrêt rendu par la Cour, tel que cela est prévu à l’art. 228 § 1 CE. Ce fût le début d’un long dialogue entre la Commission et les autorités françaises sur les efforts entrepris pour exécuter l’arrêt de 1991. Bien qu’il ait été reconnu par la Commission que des progrès ont été faits dans la bonne direction, elle ne s’est pas montrée entièrement convaincue. C’est pour cela, que la Commission a introduit le 27 août 2002, un recours en manquement (affaire C-304/02), dans lequel elle demande à la Cour de justice de constater que la France ne donne toujours pas entière satisfaction aux conclusions de l’arrêt de 1991, et que par conséquent, elle manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’art. 228 § 1 CE. La Commission demande, en outre, à la Cour de condamner la France à payer une astreinte de 316 500 Euros par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt.

Cette affaire a permis à l’avocat général Geelhoed de rendre des conclusions à deux reprises. Le 29 avril 2004, dans ses premières conclusions, l’avocat général, a abordé la problématique de la sanction. Ainsi, pour la première fois il a été proposé que la Cour condamne un Etat membre à une somme forfaitaire pour un manquement persistant et structurel au droit communautaire. L’argument que Geelhoed avance, est le fait qu’une astreinte journalière, qui en l’espèce ne deviendrait effective qu’après le deuxième arrêt de la Cour, n’est pas de nature à amener un Etat membre à mettre un terme au manquement dès sa constatation par la Cour. Il considère au contraire, que l’Etat en question serait sans doute enclin à poursuivre la violation du droit communautaire jusqu’au moment où la sanction est imposée. Il s’agissait alors, d’ouvrir à nouveau la procédure, car la question de savoir si la Cour peut infliger une telle somme forfaitaire ou aussi une somme forfaitaire en plus d’une astreinte, n’avait pas encore été débattue. Cette question relève indubitablement de l’interprétation de l’art. 228 CE.

Dans ce cadre, l’avocat général Geelhoed a rendu ses secondes conclusions relatives à cet aspect spécifique. Rappelons qu’il s’agit d’une question d’interprétation de l’art. 228 CE. Il souligne le fait que le but de l’art. 228 est de s’assurer que les Etats membres se conforment au droit communautaire. Il considère que cet article a d’une part un objectif préventif et dissuasif par le simple fait de rendre économiquement parlant inattractif pour un Etat membre le fait de violer le droit communautaire. D’autre part, il a aussi un objectif persuasif, de par la pression qu’il permet d’exercer sur l’Etat en question. Dès lors, il considère que l’objectif de l’art. 228 CE ne pourrait être atteint s’il n’était pas possible de cumuler les deux types de sanctions dont il est question ici. En raisonnant ainsi, l’avocat se trouve en opposition avec l’avis de la Commission, qui elle considère que les deux types de sanctions s’appliquent à des périodes différentes et qu’il n’est pas question de cumul de sanctions. D’après elle, le paiement d’une somme forfaitaire a trait au comportement passé d’un Etat membre et vise à avoir un effet dissuasif, alors que l’astreinte a pour objectif d’influencer le comportement futur d’un Etat membre, et donc de l’inciter à s’exécuter. En l’espèce, la Commission considère que la condamnation au paiement d’une astreinte constitue le moyen le plus apte à assurer que la France mette un terme le plus rapidement possible aux manquements aux obligations du traité.

La question s’est posée de savoir si la Cour peut s’écarter de la solution proposée par la Commission. Il faut à ce stade rappeler que la Cour n’est pas liée par ces conclusions, ce qui résulte du libellé et de l’économie de l’art. 228 CE. De plus, il semble que c’est bien la Cour elle-même qui est à même d’évaluer le mieux l’existence et l’ampleur d’une violation du droit communautaire par un Etat membre.

Un autre problème est lié au fait que les Etat membres intervenants ont soulevé des limites quant au pouvoir de la Cour de prononcer des sanctions.

Ils invoquent tout d’abord l’égalité de traitement. La France remarque notamment que dans l’arrêt Commission c. Grèce de 2000, la Cour a précisé que les lignes directrices de 1997 adoptées par la Commission en application de l’ex art. 171 § 2 CE (actuel art. 228 § 2 CE) sont destinées à assurer l’égalité de traitement entre les Etats membres. Elle considère que si la Cour devait suivre les conclusions de l’avocat général sur ce point, il y aurait violation de cette égalité par rapport aux deux Etats membres qui ont fait précédemment l’objet d’une sanction pécuniaire en application de l’art. 228 § 2 CE. A cela, l’avocat général répond qu’il s’agit ici d’un manquement grave, avec des conséquences qui dépassent les frontières nationales en portant atteinte également aux autres Etats membres et à leurs pêcheurs, et que par conséquent, la situation n’est pas comparable. Dès lors, rien ne s’opposerait de ce point de vue à ce que des sanctions différentes soient infligées.

En deuxième lieu, les Etats membres invoquent également la sécurité juridique. Ici l’avocat général soulève le fait que dans des affaires antérieures, la Cour a souligné qu’elle n’était pas liée par les propositions de la Commission. Il considère par conséquent qu’il serait prévisible que la Cour puisse infliger chacune des sanctions prévues, y compris le paiement d’une somme forfaitaire.

S’agissant des droits de la défense, l’avocat général considère comme essentiel pour les Etats la possibilité de se prononcer sur les propositions de sanction autres que celles faites par la Commission, et soutient dès lors, qu’il faudrait à nouveau ouvrir la procédure orale, car en l’espèce les parties ne se sont pas encore exprimées par rapport à la proposition de sanction double.

Enfin, l’avocat général précise qu’à son avis, lorsque l’on cherche à déterminer si la Cour a le pouvoir d’infliger à la fois une astreinte périodique et le paiement d’une somme forfaitaire, il faut se référer à l’objectif et à la raison d’être de l’art. 228 CE. Dans cette perspective, il considère que cet article vise à assurer que les Etats membres respectent le droit communautaire et les obligations qu’il comporte. En outre il apparaît que les deux types de sanctions poursuivent des finalités différentes. La somme forfaitaire a une finalité dissuasive, et l’astreinte une finalité persuasive. Il soutient par conséquent que pour pouvoir assurer l’efficacité de ces deux effets prévus à l’art. 228 CE, la Cour de justice doit pouvoir infliger les deux sanctions simultanément.

L’on se souviendra que les conclusions de l’avocat général ne lient pas la Cour de justice. L’arrêt de la Cour est fort attendu.

Reproduction autorisée avec indication de la source :
Claudia Marfurt, www.unige.ch/ceje, actualité n°: 177 du 7 décembre 2004.