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En date du 1er juin 2004 a pris effet la décision 2004/17 du Conseil de l’Union européenne du 22 décembre 2003 « modifiant la partie V, point 1.4, des instructions consulaires communes et de la partie I, point 4.1.2., du manuel commun en vue d’inclure l’assurance-maladie en voyage dans les justificatifs requis pour l’obtention du visa uniforme » (ci-après « la décision 2004/17/CE »). Cette décision prend racine dans le règlement 789/2001 du Conseil du 24 avril 2001 « réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à l’examen des demandes de visa », ainsi que dans le règlement 790/2001 du Conseil de cette même date « réservant au Conseil des pouvoirs d’exécution en ce qui concerne certaines dispositions détaillées et modalités pratiques relatives à la mise en œuvre du contrôle et de la surveillance des frontières ».

A leur tour, tous les deux règlements se fondent sur l’article 62 CE et - expressément ou par le biais du renvoi opéré au premier alinéa de l’article 62 - sur l’article 67 CE. Le Titre IV vise à communautariser le très volumineux acquis de Schengen (voir aussi la contribution de Rute Vicente du 9 juillet 2004 dont les dispositions contraignantes sont rassemblées à l’Annexe A de la décision 1999/435 du Conseil du 20 mai 1999 « relative à la définition de l’acquis de Schengen en vue de déterminer, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions qui constituent l’acquis ».

En vertu des deux dispositions susmentionnées (art. 62 et 67 CE), le Conseil était, pendant une période transitoire de cinq ans après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, tenu de statuer à l’unanimité - après simple consultation du Parlement - sur des propositions émanant de la Commission ou d’un Etat membre tendant, notamment, à introduire des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres qui fixent les règles relatives aux visas pour les séjours prévus d’une durée maximale de trois mois, y compris les procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats membres (art. 62, point 2 b) ii) CE). Depuis le 30 avril 2004, le délai transitoire de cinq ans est échu, si bien qu’il est, en vertu de l’article 67 al. 2 CE, dorénavant mis fin au droit insolite de « co-initiative » dont jouissaient les Etats membres en matière de contrôle aux frontières extérieures ; de plus, le « déficit démocratique » est désormais enrayé en matière de procédures et conditions de délivrance de visas, puisque le Parlement européen est automatiquement associé au titre de la procédure de co-décision prévue à l’article 251 CE (art. 67 al. 4 CE).

Procédant de toutes ces bases juridiques susnommées, ainsi que du point 22 des conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, la décision 2004/17 du 22 décembre 2003 vient ajouter un élément important aux modalités d’octroi d’un visa de court séjour en faveur des citoyens extra-communautaires (et dont l’Etat ne se trouve pas au bénéfice d’un accord particulier), en ce qu’elle conditionne cet octroi au respect d’une exigence de justificatifs supplémentaire. En effet, la décision 2004/17/CE complète les dispositions du « Manuel commun » et des « Instructions consulaires communes en matière de visas adressées aux représentations diplomatiques et consulaires de carrière » (SCH/Com-ex (99) 13 du 28.4.1999) - découlant du titre II, chap. 2, de la Convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 « relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes » du 19 juin 1990 - dans le sens qu’en plus des vérifications usuelles accomplies par les autorités consulaires compétentes, le/la requérant(e) de visa (ci-après « le requérant ») doivent, en vue d’établir la suffisance de leurs moyens de subsistance pendant leur séjour sur le territoire Schengen, attester d’une assurance-voyage adéquate. En d’autres termes, le requérant devra prouver qu’il « est titulaire, à titre individuel ou collectif, d’une assurance-voyage adéquate et valide couvrant les éventuels frais de rapatriement pour raison médicale, de soins médicaux d’urgence et/ou de soins hospitaliers d’urgence ». Cette assurance, dont la couverture minimale ne saurait être inférieure à EUR 30’000, peut être contractée soit dans l’Etat de résidence du requérant, soit par son hôte, à savoir au nom et pour le compte du visiteur étranger, dans l’Etat européen d’accueil. La couverture d’assurance doit être valable sur l’ensemble du territoire des Etats membres participant à l’acquis de Schengen et s’étendre à l’intégralité de la durée du séjour. Néanmoins, les autorités consulaires et diplomatiques disposent d’une certaine marge d’appréciation aux fins de pouvoir accorder des dérogations à cette obligation d’assurance, ce notamment lorsque le requérant peut apporter la preuve de sa solvabilité par un autre moyen, ou lorsque des compagnies d’assurance font défaut sur un certain marché.

A la base de cette exigence se trouve l’initiative (alors encore possible) de la Grèce qui, voyant le tourisme, notamment balkanique, s’accroître sur son territoire, s’est vue confrontée à l’accentuation du phénomène dit des « impayés médicaux ». Loin d’être xénophobe, cette initiative prenait en compte le fait que de nombreux visiteurs étrangers extra-communautaires (y compris ceux soumis à visa) ne se prémunissaient pas ou trop peu contre les imprévus et leurs coûts susceptibles de survenir au cours de leurs voyages, en particulier contre les frais liés à des accidents ou maladies soudaines, de sorte que leur incapacité financière à subvenir aux dits coûts engendrait des frais conséquents à la charge des caisses publiques de l’Etat d’accueil. Pour parer à ou, du moins, limiter ce phénomène, sans devoir déraisonnablement et indûment restreindre l’accès des ressortissants d’Etats tiers à l’espace Schengen, la Grèce lança donc l’idée d’instaurer une telle obligation de s’assurer au niveau communautaire.

L’institut de l’assurance-maladie/sécurité sociale (branche d’assurance européenne n° 2) n’entrant pas en ligne de compte pour une telle couverture spécifique d’assurance, dans la mesure où elle se base sur les critères du mutualisme et de la solidarité et qu’elle exige une présence régulière du cotisant sur le territoire national, il fut opté pour la seule branche adéquate en la matière, à savoir la branche d’assurance européenne de droit privé n° 18 (branche d’assurance-voyage). Les règles communautaires relatives à cette branche sont énoncées dans la première directive 73/239 du Conseil, du 24 juillet 1973, « portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice », telle qu’adaptée par la directive 84/641 du Conseil du 10 décembre 1984 « modifiant, en ce qui concerne notamment l’assistance touristique, la première directive 73/239 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice ». Aux termes de l’article 1er al. 2 de la seconde directive, l’activité d’assistance concerne, en effet, « l’assistance fournie aux personnes en difficulté au cours de déplacements ou d’absences du domicile ou du lieu de résidence permanente. Elle consiste à prendre, moyennant le paiement préalable d’une prime, l’engagement de mettre immédiatement une aide à la disposition du bénéficiaire d’un contrat d’assistance lorsque celui-ci se trouve en difficulté par suite d’un événement fortuit, dans les cas et dans les conditions prévus par le contrat. L’aide peut consister en des prestations en espèces ou en nature. Les prestations en nature peuvent également être fournies par l’utilisation du personnel ou du matériel propres au prestataire ». En règle générale, la couverture principale qui vient d’être citée se double d’une couverture accessoire pour frais médicaux d’urgence, répondant ainsi pleinement aux exigences communautaires.

Par le biais d’un Accord bilatéral ratifié « avant l’heure », la Confédération suisse s’est, en date du 10 octobre 1989, associée à la législation communautaire destinée à garantir la libre prestation des assurances sur les marchés suisse et européen en ce qui a trait « à l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie ». Elle connaît donc également l’institut de la branche d’assurance n° 18. Un Comité mixte de l’ « Accord-Assurance » CE-Suisse - comité instauré par l’article 37 de l’Accord susmentionné et composé en paritaire de représentants de la Suisse et de représentants des Communautés - veille à la bonne application et, dans les limites de ses compétences, au développement dudit accord bilatéral ( voir p.ex. la Décision 1/2001 du Comité mixte de l’ « Accord-Assurance » CE-Suisse du 18 juillet 2001 « portant modification des annexes et protocoles de l’Accord Assurance du 10 octobre 1989 ».

Tandis que la décision 2004/17 du Conseil commence d’ores et déjà, de par l’obligation d’assurance-voyage qu’elle instaure, à produire des effets positifs conséquents au sein de l’espace Schengen, ce en diminuant les « impayés médicaux » parfois très élevés jusqu’alors encourus par les Etats membres d’accueil ou - si cet institut juridique existe au niveau national - par les garants du visiteur étranger, la Suisse n’enregistre pas les mêmes résultats. En effet, la Suisse à beau connaître l’institut de l’assurance-voyage n° 18, il n’en demeure pas moins qu’elle a pris connaissance de son utilité que très récemment. De plus, les autorités consulaires, communes et cantons helvétiques ne l’imposent pas encore de façon obligatoire ni méthodique et préfèrent souvent se rabattre sur l’institut suranné de la déclaration de garantie facultativement (sic !) prévu par l’Ordonnance du Conseil fédéral du 14 janvier 1998 « concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des étrangers ». En effet, cet institut juridique ne produit pas les mêmes effets en raison de la difficulté à laquelle font face les autorités de contrôle de la solvabilité (durable) des personnes invitantes qui offrent de se porter garantes durant le séjour de l’étranger sur territoire suisse ; par ailleurs, le montant maximal autorisé n’est « que » de CHF 20’000.- (art. 6 à 8 OEArr), alors que l’on sait que des hospitalisations ou évacuations en Suisse peuvent largement dépasser ce montant. Mais de nouvelles perspectives s’ouvrent avec les Bilatérales bis (par le biais du volet « Schengen ») entre la Suisse et la Communauté européenne...

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Gregor Chatton, www.unige.ch/ceje, actualité n°: 170 du 23 novembre 2004.