Conférences de 2003 à 2008

Compte rendu de la conférence du 27 octobre 2004, organisée par le Centre d’études juridiques européennes

Invitée par le Centre d’études juridiques européennes de la Faculté de droit de l’Université de Genève, Madame Monique Jametti Greiner, Vice-directrice à l’Office fédéral de la Justice, Cheffe de la délégation suisse pour les négociations avec l’UE dans les domaines de Schengen et de Dublin est venue exposer quelques considérations sur ce sujet d’actualité.

Portée politique

L’accord Schengen Dublin a été signé le 26 octobre, avec le reste du paquet des bilatérales II. Il s’agit sans aucun doute du dossier le plus contesté et politiquement le plus délicat.

Après la ratification des bilatérales I, le Conseil fédéral avait pensé faire une longue pause avant de faire un prochain pas vers l’UE quel qu’il soit, afin d’analyser les expériences faites. Mais les choses devaient en venir autrement. La Commission, dans un papier interne, après la signature des bilatérales I, avait déclaré ne plus jamais vouloir faire des négociations bilatérales avec la Suisse, puisque cela s’avérait être trop avantageux pour notre pays. Mais l’UE s’est rendue compte qu’il fallait qu’elle revienne sur ses résolutions lorsqu’elle a été contrainte par le dossier sur la fiscalité de reprendre les négociations. Le deuxième aspect qui a fait que les négociations ont redémarrées tenait au fait qu’en ce qui concerne les questions de douane, la collaboration de la Suisse était jugée insuffisante et qu’en conséquence il manquerait dans les caisses de l’Union plusieurs milliards d’Euros. La nécessité de renforcer la coopération dans ce domaine a ainsi été mise en évidence. La Commission a donc demandé l’ouverture de nouvelles négociations, d’une part pour la fiscalité de l’épargne, d’autre part pour la fraude. Alors, le Conseil fédéral a du opter pour une attitude claire face à l’UE, et il a choisi de se montrer fort. Il a insisté sur le fait que la Suisse ne serait prête à entamer des négociations qu’à la condition qu’on traite également de dossiers importants du point de vue helvétique. Il s’agit d’une part des « left-overs » des bilatérales I, mais aussi d’une association de la Suisse à Schengen. La réaction de la Commission n’était dans un premier temps pas très favorable, mais le Conseil fédéral a tenu bon, et la première entrée en matière sur la fiscalité de l’épargne ne s’est faite que le premier jour après que la Commission et le Conseil aient accepté les mandats de négociation dans tous les domaines présentés par la Suisse.

Les négociations

Du point de vue organisationnel, ces négociations n’ont pas été faciles pour la Suisse, puisque les affaires Schengen touchent à des domaines très divers : la coopération policière, la coopération en matière de justice, des questions de protection des données, la politique des visas, le domaine de l’asile (Dublin), des dispositions en matière de stupéfiants, en matière d’armes, et enfin des questions touchant aux cantons, étant donné que c’est eux, qui en premier lieu, sont appelés à appliquer les dispositions en cause. Il a donc fallu trouver une ligne directrice, une stratégie, pour aboutir à un résultat globalement équilibré. Du point de vue de la coordination entre les différents dossiers (il y en avait 9 autres à côté de Schengen) la situation n’était pas non plus évidente. Il fallait veiller à ce qu’il n’y ait pas un dossier qui se termine plus rapidement que les autres. Le Conseil fédéral a donc insisté que l’on fasse un paquet pendant le stade des négociations.

Du côté de la Commission, il n’y a pas eu d’enthousiasme quant à l’idée d’une adhésion de la Suisse à Schengen, mais elle s’est retrouvée face à la pression helvétique qui consistait à dire que si il n’y avait pas de goodwill par rapport à Schengen, il n’y aurait pas non plus de négociations sur la fiscalité de l’épargne. En définitive, on peut dire que ce furent des négociations difficiles, et que ce n’était que le besoin de l’UE d’un accord sur la fiscalité qui a permis un résultat. La ratification et les enjeux politiques

Il a fallu préparer des messages suite aux procédures de consultation qui ont eu lieu en Suisse. Le Conseil fédéral a décidé de présenter un message global (donc portant sur tous les dossiers) et a demandé au parlement de faire un « fast track proceeding » qui consiste dans le fait que les deux chambres parlementaires étudient les dossiers parallèlement. Il a été décidé que le thème sera porté à la session de décembre. Malgré tout, le Conseil fédéral n’a pas fait un arrêté fédéral unique pour tous les accords. Cela est dû en premier lieu à une raison juridique : Parmi les 9 dossiers, il y en a en tout cas un, celui sur les produits agricoles transformés, qui n’est pas sujet au référendum facultatif, et donc on aurait eu passablement de peine à le mettre dans le paquet en présentant un arrêté fédéral unique. Mais il y a peut être encore d’autres raisons. En effet, par ce fractionnement, on procure au peuple l’impression qu’il peut faire un choix, celui d’accepter tel dossier, et pas un autre. Mais on peut se demander si un choix est véritablement donné dans ce contexte.

A priori les dossiers doivent être traités par la commission des affaires extérieures. Mais étant donné que Schengen couvre tellement d’éléments différents, d’autres commissions se sont intéressées à la chose et veulent en étudier les aspects qui relèvent de leur compétence. On ne sait donc pas si l’agenda pourra être respecté, si on pourra véritablement débattre de tout le paquet en décembre. On peut s’imaginer qu’une partie des fractions voudront parler de Schengen à la session de mars, et que d’autres trouveront qu’étant donné qu’il y a l’idée du paquet, il faudra remettre les autres 9 dossiers à mars aussi. Il y a en plus la votation sur l’extension de l’Accord sur la libre circulation des personnes qui doit se faire. Faut-il en voter en même temps ? Faut-il d’abord voter sur Schengen afin d’assurer un soutien maximal des milieux intéressés, qui sont notamment les milieux économiques, ou peut-on sans risque d’abord traiter de la libre circulation des personnes ?

On voit donc qu’au niveau de la politique interne la question est loin d’être facile.

L’enjeu institutionnel de Schengen

Si on analyse l’accord Schengen d’un point de vue juridique, il faut dire qu’il s’agit d’un traité classique. Il n’y a pas de délégation du pouvoir législatif Suisse au comité mixte de Schengen. Il y a même des améliorations juridiques : les travaux préparatoires se font dans des groupes de travail où la Suisse sera traitée comme un membre de l’UE. Cependant, au moment de l’adoption des actes, la Suisse se retire, et on lui notifie la décision. Ensuite, il y a un processus de décision interne à la Suisse pour savoir si la nouvelle mesure est acceptée. Si tel n’est pas le cas, il y a une réunion du comité mixte, afin de trouver une solution politique. Si on ne trouve pas d’accord, Schengen devient caduc de plein droit, sans dénociation.

Il y a lieu de constater qu’avec Schengen on maintient notre souveraineté, et que donc on peut s’associer sans problème, d’autant plus qu’il y a une véritable clause d’ « opting out », qui est la clause de dénonciation. Schengen permet une meilleure collaboration dans les domaines des visas et de l’asile sans remettre en cause la souveraineté nationale, et donc une association semble très souhaitable.