Article paru dans "Le Temps" du 9 juin 2005.
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Alors que dix Etats membres de l’Union européenne, représentant la moitié des citoyens européens, ont déjà ratifié la Constitution européenne, deux Etats fondateurs, la France et les Pays-Bas ont dit « non ». L’Union européenne est en difficultés puisque ce texte doit être ratifié par tous les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives pour pouvoir entrer en vigueur.
Après les résultats du référendum aux Pays-Bas, le Président du Parlement européen Josep Borrell Fontenelles, le Président du Conseil européen en exercice Jean-Claude Juncker et le Président de la Commission européenne José Manuel Barroso ont annoncé que le processus de ratification doit pouvoir continuer dans les autres Etats membres de l’Union européenne. Les Etats membres sont égaux et doivent tous avoir la possibilité d’exprimer leur opinion. Le couple franco-allemand s’est également exprimé en faveur de la poursuite du processus de ratification. En revanche, le gouvernement britannique vient d’annoncer, unilatéralement, la suspension de la consultation prévue dans son pays en 2006. La République tchèque n’a pas caché son intention éventuelle de reporter son référendum. Telle est la situation aujourd’hui. Il est vrai que la question des ratifications est avant tout l’affaire des Etats membres et qu’il leur appartient de décider quand et comment ils souhaitent ratifier la Constitution et s’ils comptent respecter l’engagement qu’ils ont pris ou modifier leur position. Toutefois, l’essentiel pour l’Union européenne, et qu’il ne faut pas perdre de vue, c’est que les Etats membres réagissent ensemble et évitent des prises de position unilatérales, l’objectif étant de discuter de manière intensive de ces questions lors du Conseil européen des 16 et 17 juin prochains à Bruxelles.
Une Déclaration de la Conférence des représentants des gouvernements des Etats membres annexée à l’Acte final qui accompagne la Constitution, prévoit que si, dans un délai de deux ans à compter de la signature de la Constitution européenne (novembre 2006), les quatre cinquièmes des Etats l’ont ratifiée mais qu’un ou plusieurs Etats « ont rencontré des difficultés » pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisira de la question. Cette Déclaration a ainsi prévu la naissance de la crise, mais pas sa solution...
L’histoire de la construction européenne est complexe et renferme plusieurs enseignements à partir justement d’une absence de ratifications d’un traité : la France avec le Traité de Communauté européenne de défense en 1954, le Danemark avec le Traité sur l’Union européenne et le premier référendum négatif de juin 1992, ou encore l’Irlande avec le Traité de Nice et le premier référendum négatif de juin 2001. Des choix ont alors été faits, soit pour développer d’autres projets et trouver de nouveaux élans, soit pour satisfaire les demandes des Etats minoritaires.
Que va faire ou que peut faire l’Union européenne maintenant ? Quelles sont les solutions juridiques envisageables pour sortir de la crise actuelle ? Il y en a plusieurs qui méritent mention ici : le scénario du statu quo, dans lequel le Conseil européen prendrait acte que la Constitution européenne n’entrerait pas en vigueur et que les relations entre les Etats membres, les institutions et les citoyens continueraient à être gouvernées par les Traités CE et UE tels qu’amendés par le Traité de Nice et par les Traités d’adhésion. Cela signifie notamment que les nouvelles règles de vote (double majorité des Etats membres et de la population) au sein du Conseil des ministres ne pourra pas entrer en vigueur, que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’acquerra pas de force juridique obligatoire, que le Parlement européen ne verra pas ses pouvoirs de co-législateur étendus, que les réunions du Conseil des ministres en tant que législateur ne seront pas ouvertes au public, que les parlements nationaux ne seront pas impliqués dans le processus de contrôle d’application du principe de subsidiarité, que le poste de Ministre européen des affaires étrangères ne verra pas le jour, que le système actuel compliqué des trois piliers continuera à s’appliquer, que l’Union européenne n’aura pas une personnalité juridique unique, et qu’il n’y aura pas de président permanent du Conseil européen. Ce scénario ne peut pas être exclu a priori, même s’il ne répond pas au besoin de modernisation et de réforme des institutions d’une Union européenne élargie.
L’alternative, c’est le scénario de la « renégociation ». Quelle que soit la solution trouvée, elle devra être négociée avec les Etats qui n’ont pas approuvé la Constitution. Pour réussir une telle opération, il faudra un degré de conviction suffisant de la part des Etats membres soucieux de faire progresser l’intégration européenne. La réouverture totale des négociations est très difficilement envisageable. Le texte de la Constitution représente un compromis très délicat dont l’élaboration a pris plusieurs années. Il est difficile d’imaginer comment un nouveau compromis, sensiblement différent de l’actuel, pourrait être approuvé. Si l’on cherche à tenir compte des craintes de ceux qui ont voté non, quel « non » faudra-t-il choisir ? Les électeurs français et néerlandais qui ont voté « non » avaient des motivations très différentes. La solution, adoptée dans le cas du Traité de Maastricht en ce qui concerne le Danemark et dans celui du Traité de Nice pour l’Irlande, concernait des crises provoquées respectivement par un seul Etat membre, en l’occurrence des petits Etats, assorties d’un rejet exprimé par une courte majorité de voix. La situation est tout autre aujourd’hui.
La possibilité d’une mise en œuvre de « coopérations renforcées », dans les conditions prévues par le Traité de Nice, semble constituer une opportunité non négligeable, avec la nécessité toutefois d’éviter la dissolution de l’Union européenne par la création d’une Europe à la carte. Il est des domaines, comme par exemple la coopération en matière de justice et police, où de telles coopérations peuvent servir de précieux laboratoires basés sur la confiance mutuelle entre un nombre restreint de partenaires. Par contre, elles ne sont pas possibles pour des domaines tels que la défense. Une autre variante serait le recours à des « accords additionnels » dans certains secteurs susceptibles d’accords séparés et négociés entre les Etats membres de l’Union européenne, qui utiliseraient pour base le modèle des accords de Schengen avant leur intégration dans le cadre de l’Union européenne. De tels accords pourraient porter sur la défense, la sécurité commune, la lutte contre le crime organisé ou le terrorisme, mais difficilement sur l’ensemble du système institutionnel à moins de réunir l’intégralité des Etats membres de l’Union européenne. Il y a encore lieu de mentionner la pratique des « protocoles additionnels » qui exigent l’accord de tous les Etats membres dans la mesure où ils constituent une révision des Traités. Ces protocoles détermineraient la place particulière d’un Etat membre par rapport au Traité. A cet égard, les Traités de Maastricht et d’Amsterdam fournissent des exemples. Cependant, des protocoles de type « opt-in » et « opt-out » seraient difficilement réalisables et adaptables, si l’objectif principal est d’assurer une structure institutionnelle commune à tous les Etats membres de l’Union ou l’introduction d’une procédure de vote nouvelle applicable à tous. Enfin, il reste une voie que les vingt cinq Etats membres pourraient choisir, celle de sélectionner certains aspects institutionnels de la Constitution concernant en particulier la procédure de vote au Conseil des ministres, la présidence de longue durée du Conseil européen ou encore la création du Ministre européen des affaires étrangères et de les regrouper dans un accord spécifique visant à améliorer le fonctionnement de l’Union européenne élargie. Ce texte, qui constituerait en quelque sorte une « mini-réforme », serait soumis à l’approbation de tous les Etats membres de l’Union.
Au lieu d’un changement radical, les solutions proposées sont marquées par un changement dans la continuité qui s’intègre dans le système actuel des traités en vigueur. Elles sont les plus réalistes aujourd’hui, même si elles sont dénuées d’innovation majeure. Elles ont toutefois le mérite d’avoir déjà été pratiquées dans le passé (à l’exception des coopérations renforcées) et d’avoir porté leurs fruits. En tout état de cause, il apparaît qu’aucun de ces moyens n’est aisé et que chacun d’entre eux requiert des arrangements juridiques complexes. Le Conseil européen des 16 et 17 juin s’annonce d’ores et déjà crucial, même s’il n’apportera pas encore les réponses sur la faisabilité des différentes options pour sauver au moins partiellement la Constitution européenne.
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This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it., www.unige.ch/ceje, actualité n°: 231 du 10 juin 2005.