Le 28 juin dernier, la Cour de justice a rendu un arrêt important dans l’affaire des conduites précalorifugées. Cet arrêt confirme la nature abstraite du système de calcul des amendes, essentiellement gouverné par le principe de prévention générale.
Rappel des faits et position du problème
Dans une décision du 21 octobre 1998 (affaire IV/35.691/E-4 du 21 octobre 1998, JO L 24 du 30.01.1999 p. 1), la Commission européenne condamna une dizaine d’entreprises au paiement d’amendes pour leur participation à un cartel visant à la répartition des marchés géographiques, fixant des quotas entre les producteurs, fixant des prix, attribuant des projets à certains producteurs déterminés et pour avoir tenté d’évincer une entreprise du marché européen. Alors que l’enquête débuta au début de l’année 1995 avec des vérifications au mois de juin 1995 pour des faits qui se sont déroulés entre novembre 1990 et le printemps 1996, la Commission calcula les amendes sur la base des lignes directrices pour le calcul des amendes de 1998 (JO C 9 du 14.01.1998 p. 3).
La Commission considéra que l’accord en question était une infraction très grave. Elle fixa le montant de départ à 20 millions d’écus, en fonction de la nature et de la gravité de l’infraction en tant que telle, montant qui correspond à l’amende minimum pour les infractions très graves (chiffre 1 lit. A des lignes directrices). Conformément à la pratique du grouping, la Commission distribua ensuite les entreprises en fonction de leurs parts de marché, soit en quatre groupes distincts. Cette répartition amena la Commission à attribuer des montants de base supérieurs au chiffre d’affaires global de plusieurs des entreprises du troisième groupe. Bien entendu, le dépassement devenait plus important encore après application des coefficients portant sur la durée et les circonstances aggravantes. Le maximum admissible selon l’art. 15 § 2 du Règlement 17/62, JO 13 du 21.02.62 p. 204 (aujourd’hui art. 23 § 2 du Règlement 1/2003, JO L 1 du 4.01.2003 p. 1) étant largement dépassé, il fallut réduire les amendes à un niveau souvent inférieur au montant de base initialement fixé. Alors que bon nombre d’entreprises moyennes se voyaient infliger des amendes maximales, l’entreprise la plus importante et chef de file du cartel, ABB, se voyait infliger une amende finale correspondant à environ 0.3 % seulement de son chiffre d’affaires mondial.
Compte tenu des informations disponibles, le calcul des amendes effectué par la Commission peut être résumé comme suit : (veuillez cliquer ici pour télécharger le tableau du calcul des amendes).
Huit des entreprises condamnées ont recouru au TPI (arrêts du 20 mars 2002, affaires T 9/99, T-15/99, T-16/99, T-17/99, T-21/99, T-23/99, T-28/99 et T-31/99). Sept se sont pourvues contre les arrêts confirmant la décision de la Commission.
Examen des considérants
Les recourantes firent valoir que l’application des lignes directrices changeant fondamentalement la méthode de calcul des amendes, constituait une violation du principe de la confiance légitime. La précédente pratique de la Commission consistait à calculer les amendes sur la base du chiffre d’affaires réalisé avec le produit concerné sur le marché géographiquement pertinent (les amendes ne dépassaient généralement pas 10% du chiffre d’affaires pertinent) alors que les nouvelles lignes directrices fixent le point de départ pour le calcul des montants de base en chiffres absolus, lesquels sont ensuite ajustés au titre de la durée, de circonstances aggravantes ou atténuantes, et de l’éventuelle coopération des entreprises.
Se référant à la jurisprudence Musique Diffusion Française du 7 juin 1983 (CJCE, arrêt SA Musique Diffusion française et autres c. Commission du 7 juin 1983, aff. jtes 100 à 103/80, Rec. 1983, p. II-1825) qui marqua le début d’une politique répressive en autorisant que le montant maximum de l’amende soit fixé à 10% du chiffre d’affaires global de l’entreprise, la Cour rappela que l’application efficace des règles communautaires de la concurrence exigeait que la Commission puisse à tout moment adapter le niveau des amendes aux besoins de cette politique. Pour la Cour, la mission de surveillance que confèrent à la Commission les art. 81 et 82 CE (anciens art. 85 et 86 du traité), ne comprend pas seulement la tâche d’instruire et de réprimer des infractions individuelles mais de poursuivre une politique générale visant à appliquer, en matière de concurrence, les principes fixés par la traité et à orienter en ce sens le comportement des entreprises. La Cour estime comme le TPI, que les entreprises ne sauraient acquérir une confiance légitime dans le fait que la Commission ne dépassera pas le niveau des amendes pratiqué antérieurement.
La Cour rejeta l’argument selon lequel la décision des parties de coopérer avec la Commission était en grande partie fondée sur la pratique antérieure de la Commission en matière de calcul des amendes et les bénéfices que les entreprises pouvaient escompter de leur coopération au vu d’une telle pratique, au motif que la Communication sur la coopération se limite à l’assurance de pouvoir bénéficier d’un certain pourcentage de réduction, mais ne s’étend pas à la méthode de calcul des amendes.
Compte tenu de l’immense pouvoir d’appréciation conféré à la Commission dans le cadre du Règlement 17/62, qui lui permet d’évaluer à tout moment le niveau général des amendes dans les limites indiquées, le fait que la pratique précédente de la Commission était plus favorable aux parties ne peut fonder une confiance légitime sur le maintien de cette pratique.
La Cour rejeta également l’argument de la violation du principe de non-rétroactivité, confirmant les conclusions du TPI, mais pour des motifs légèrement différents. Contrairement au TPI, elle confirme que des Lignes Directrices pourraient faire partie du cadre juridique déterminant le montant des amendes dont la modification pourrait se heurter au principe de non-rétroactivité. Une fois de telles règles adoptées, la Commission ne peut s’en départir sans violer éventuellement le principe d’égalité de traitement dans le temps et le principe de protection de la confiance légitime. En l’espèce toutefois, la question portait non pas sur une modification de lignes directrices, mais sur un changement de pratique. Se référant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en relation avec les changements de jurisprudence, la Cour pose le principe que la modification d’une interprétation jurisprudentielle est possible dans la mesure où cette modification était raisonnablement prévisible au moment de l’infraction. Elle rappelle que la notion de prévisibilité est variable. S’agissant d’un domaine complexe, on peut attendre des destinataires qu’ils soient amenés à recourir à des conseils éclairés pour évaluer les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé.
La Cour ne procède toutefois pas à un examen des circonstances qui prévalaient à l’époque des faits concernant la prochaine adoption des lignes directrices pour déterminer si leur entrée en vigueur était prévisible ou non. Partant de l’idée que la Commission peut à tout moment adapter le niveau des amendes aux besoins de sa politique de la concurrence et que les entreprises ne peuvent acquérir de confiance légitime ni dans le fait que la Commission ne dépassera pas le niveau des amendes pratiqué antérieurement, ni dans une méthode de calcul déterminée, la Cour conclut à ce que cette modification était prévisible. Il n’y a donc pas de violation du principe de non-rétroactivité.
Le fait que les recourantes n’ont pas pu présenter leurs points de vue sur les critères que la Commission entendait appliquer pour la fixation des peines, soit sur le principe de l’application rétroactive des Lignes Directrices et son contenu, ne constitue pas une violation du droit d’être entendu. En effet, ce droit a été respecté par le simple fait que, dans la communication des griefs, la Commission a indiqué qu’elle allait examiner s’il convenait d’infliger des amendes aux entreprises concernées tout en énonçant les principaux éléments de fait et de droit susceptibles d’entraîner une amende tels que la gravité et la durée de l’infraction supposée, ainsi que l’intention. Dans la mesure où la méthode de calcul des lignes directrices reste fondée sur les critères impératifs de gravité et de durée de l’infraction et consiste essentiellement à préciser la manière dont ces critères seront désormais appliqués dans les limites de l’art. 15 § 2 Règlement 17/62, la Commission n’était pas tenue d’indiquer dans la communication des griefs la possibilité d’un changement éventuel de sa politique. La Cour a également confirmé les considérants du TPI selon lesquels la Commission n’a pas à donner d’indications concernant le niveau des amendes envisagé tant que les entreprises n’ont pas été en mesure de faire valoir leurs observations sur les griefs retenus contre elles.
Les recourantes tentèrent l’argument selon lequel la fixation d’un montant de base autrement qu’en fonction du chiffre d’affaires engendre une méthode de calcul mécanique qui constitue une violation du pouvoir discrétionnaire conféré à la Commission par l’art. 15 § 2 du Règlement 17/62.
La Cour balaie cet argument et confirme l’analyse du TPI rappelant l’ensemble des critères à prendre en considération pour la fixation des amendes selon les Lignes Directrices. Le chiffre d’affaires n’est, pour la Cour, qu’un critère parmi d’autres. La Commission peut notamment en tenir compte afin d’apprécier la gravité de l’infraction lors de la détermination du montant de l’amende sans lui attribuer une importance disproportionnée par rapport à d’autres éléments d’appréciation. Le chiffre d’affaires d’une entreprise peut être pris en considération pour apprécier le dommage causé aux autres opérateurs et la nécessité d’assurer à l’amende un caractère suffisamment dissuasif. Pour la Cour, la méthode préconisée par les lignes directrices - dès lors qu’elle prend en compte un grand nombre d’éléments lors de l’appréciation de la gravité de l’infraction pour fixer le montant de l’amende, soit notamment les gains procurés par l’infraction et le besoin d’assurer l’effet dissuasif des amendes - semble mieux correspondre aux principes prescrits par le Règlement 17/62 tels qu’interprétés par la Cour, notamment dans l’arrêt Musique Diffusion Française. En d’autres termes, la prise en considération d’un grand nombre d’éléments dans une perspective de dissuasion est plus importante que la prise en considération du chiffre d’affaires. Pour la Cour, le fait que la Commission ait réparti les entreprises en quatre groupes montre bien qu’elle a pris en considération la question du chiffre d’affaires. Enfin, la Cour relève que la méthode des Lignes Directrices n’est pas une méthode de calcul arithmétique ne permettant pas une modulation individuelle des amendes pour chaque entreprise concernée en fonction de la gravité relative de sa participation à l’infraction. L’application d’autres critères et le pouvoir discrétionnaire de la Commission justifient des différences tant dans les montants de base que dans les résultats.
Cela étant, ni le TPI ni la Cour, n’énoncent les critères qui justifieraient que, pour certaines entreprises, le montant de base soit largement supérieur à la limite de l’amende maximale alors que pour d’autres, en ce y compris l’instigatrice principale, un tel montant de base est très largement inférieur à la limite prescrite par l’art. 15 § 2 Règlement 17/62.
Des entreprises du troisième groupe avaient bien entendu fait valoir l’argument que le montant de base imposé les concernant était si élevé que, ni la durée, ni les circonstances aggravantes ou atténuantes, ne pouvaient en pratique être prises en considération dans la mesure où le montant devait être largement réduit pour respecter la limite de 10 % du chiffre d’affaires global. La méthode suivie par la Commission revenait à un simple calcul arithmétique de sorte que la Commission avait violé le pouvoir discrétionnaire qui lui était conféré par le Règlement 17/62.
A nouveau, la Cour écarta cet argument au motif que la limite de 10% du chiffre d’affaires global poursuit un objectif distinct et autonome de celui des critères de gravité et durée de l’infraction. Sans toutefois définir expressément l’objectif des critères de gravité et durée de l’infraction, la Cour explique que la limite de 10 % du chiffre d’affaires vise à éviter des amendes d’un niveau excessif et disproportionné. Des considérants de la Cour, il ressort que les critères essentiels de fixation de l’amende sont la gravité et la durée de l’infraction.
La Cour rejeta également l’argument d’une des recourantes selon lequel les gains illicites étaient pris en considération deux fois, soit au moment de la détermination de la gravité puis au moment de la prise en considération de circonstances aggravantes. Puisque les gains illicites font partie des éléments de nature à entrer dans l’appréciation de la gravité, leur prise en considération est a priori licite compte tenu du contenu de l’art. 15 § 2 du Règlement 17/62. En tant que circonstance aggravante, il est légitime de prendre en considération les gains illicites afin de majorer le montant de base si une estimation objective des gains illicites permet de constater que le niveau du montant des amendes est insuffisant pour neutraliser le profit que tire une entreprise de l’infraction.
La Cour rejette ensuite l’argument de la violation des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité par la fixation d’un montant de départ supérieur à 10% du chiffre d’affaires global pour plusieurs entreprises, alors que le montant de l’amende infligé à ABB correspond à 0.3% de son chiffre d’affaires environ. Pour la Cour, le TPI n’a pas violé lesdits principes, puisqu’il a constaté que la Commission avait effectivement fait une différence importante dans la fixation du montant de base entre ABB et les autres entreprises : Le montant de base retenu pour ABB avait été majoré de 150% pour tenir compte de la position de cette dernière en tant que principal groupe européen dans le secteur, puis de 50% à nouveau, au titre de circonstances aggravantes. La Cour rappelle que la Commission n’est pas tenue, lors de la détermination du montant des amendes en fonction de la gravité et de la durée, d’assurer que les montants finaux des amendes auxquels son calcul aboutit pour les entreprises concernées, traduisent toute différenciation parmi celles-ci quant à leur chiffre d’affaires global ou leur chiffre d’affaires pertinent.
La Cour rejette également l’argument d’une inégalité de traitement résultant de l’application de la limite supérieure de 10% du chiffre d’affaires global pour certaines entreprises du groupe 3, application qui empêche d’ajuster favorablement le montant de base, alors que d’autres entreprises impliquées dans l’entente ont pu effectivement bénéficier de ces ajustements par une réduction du montant final de l’amende qui leur a été infligée. Pour la Cour, un tel résultat ne saurait être critiqué au regard du principe d’égalité de traitement dès lors qu’il n’est que la conséquence de l’application de ladite limite supérieure au montant final de l’amende. La Cour fit usage du même raisonnement pour écarter l’argument d’inégalité de traitement entre les groupes 3 et 4, puisque la limite des 10% du chiffre d’affaires global venait remettre en cause au niveau de l’amende finale, le rapport de 1 à 5 qui justifiait la répartition des entreprises dans ces deux groupes.
La Cour a également considéré que le fait de ne pas participer à l’enquête pouvait être sanctionné par une circonstance aggravante sans violer l’exercice des droits de la défense. Pour la Cour, l’entreprise qui ne collabore pas plus que ce à quoi elle est tenue en vertu du Règlement 17/62 ne verra pas la peine augmentée au motif de cette circonstance aggravante. En effet, le champ d’application de la circonstance aggravante du refus de toute coopération ou des tentatives d’obstruction pendant le déroulement de l’enquête, dépasse la question de l’exercice des droits de la défense.
Enfin, le fait qu’une entreprise se sente l’objet de pressions de la part de l’entreprise instigatrice, d’une taille très largement supérieure, ne peut donner lieu à l’application d’une circonstance atténuante. Si une entreprise est victime de pressions, elle doit déposer une plainte en application de l’art. 3 du Règlement 17/62 (art. 4, 5 et 6 du Règlement 1/2003).
Commentaires
Cette jurisprudence trouve sa justification dans le pouvoir discrétionnaire dont jouit la Commission européenne en vertu de l’art. 15 du Règlement 17/62 (art. 23 § 2 du Règlement 1/2003). Toutefois, le système mis en œuvre par les Lignes Directrices montre ses limites et sa justification dans le cas d’espèce peine à convaincre. De toute évidence, les lignes directrices sont d’une application difficile lorsque les entreprises en cause ont des chiffres d’affaires hétérogènes.
On peut légitimement se poser quelques questions : Le fait de se référer systématiquement aux seuls critères impératifs de gravité et de durée dans un but de dissuasion pour justifier les lignes directrices, ne revient-il pas à vider celles-ci de leur contenu ? Reléguer au second plan toutes sortes de critères dont le chiffre d’affaires sur le marché pertinent pour ne les invoquer que dans des buts de dissuasion, n’est-il pas contraire aux objectifs de « transparence » et de « caractère objectif » pourtant énoncés au début des lignes directrices ? Enfin, l’application rétroactive des Lignes Directrices ne contrevient-elle pas à l’objectif principal de dissuasion, laquelle suppose en bonne logique l’information préalable des destinataires au sujet des peines qu’ils risquent de subir ?
Il est intéressant de constater que selon la Cour, le montant maximal de l’art. 15 § 2 du Règlement 17/62 (art. 23 § 2 Règlement 1/2003) n’exprime pas tant la peine menace maximale, mais constitue le garant de la proportionnalité de la peine. La sanction elle-même est fixée en fonction d’objectifs de prévention générale et non pas en fonction des caractéristiques individuelles de l’entreprise. Le droit de la concurrence procède ici à un renversement des principes généralement applicables en droit des peines.
Quant au droit d’être entendu sur la question de la peine, les parties à la procédure en sont désormais définitivement privées puisque d’une part, il n’y a pas de droit à être entendu spécifiquement sur la peine envisagée (TPI, arrêt Tetrapak International SA c/ Commission du 6 octobre 1994, aff. T-83/91, Rec. 1994, p. II-755, considérant 235) et que, d’autre part, il suffit désormais que la Commission énonce dans la communication des griefs les principaux éléments de fait et de droit susceptibles d’entraîner une amende tels que la gravité, la durée de l’infraction supposée et l’intention, pour que cette garantie soit respectée.
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